Cum a rămas Parlamentul suveran doar pe funcția de control și de ce trebuie aceasta întărită

Cosmin Dima Publicat la: 25-09-2018

În ciuda nivelului scăzut de încredere în legislativul românesc, acesta rămâne centrul legitim și reprezentativ al puterii politice. Disprețul și ura nu pot schimba logica democratică. Pentru că nu s-a inventat încă o rețetă nouă pentru o guvernare reprezentativă, opțiunea asupra restabilirii încrederii nu trebuie să fie demolarea perpetuă, ci și critica constructivă. Soluțiile radicale vânturate în spațiul social virtual sau aiurea, de tipul „purificării prin foc”, nu sunt soluții. Gândirea și propaganda stereotipe perpetuează doar idei de tipul „parlamentarii sunt leneși, corupți, egoiști, hoți" etc. Repetate obsesiv, ajung ca doar acestea să fie confundate cu adevărul. Prin acest reducționism se pune mult prea ușor semnul egal între instituții și persoane. Activitatea parlamentară nu este doar despre ațipitul în sala de plen, salarii, mașini de lux, costume de firmă, poșete din piele sau despre orice altceva care ar putea face deliciul presei și al publicului. Mai mult decât aceste critici de cancan există o logică instituțională complexă, care pe fond are o mai mare importanță pentru funcționarea democrației.

Dacă ne gândim la cele trei virtuți ale Parlamentului, dar nu în sens moral sau religios, ci instituțional și democratic, atunci este obligatoriu să avem în vedere, în mod logic, reprezentarea, legiferarea și controlul. Am stabilit că democrația este referențialul. Atunci știm că între primele două funcții avem, cu adevărat, o relație de cauzalitate. Se delegă pe o perioadă determinată, unor reprezentanți, puterea poporului pentru a face legi. Însă, din acest triumvirat funcțional, doar controlul mai contează în echilibrarea puterii.

 

Reprezentarea politică nu mai este monopolul legislativului

Dacă Parlamentul nu își folosește resursele de voință pentru a controla guvernul, instituțiile sub control parlamentar, serviciile secrete sau nu poate ține în frâu grupurile de interese, atunci pur și simplu poate rămâne în sfera obiectelor de artă decorativă. Soluția? Ridicarea controlului parlamentar la rang de virtute. Este exclusă o pledoarie pentru o tiranie parlamentară sau o încercare de justificare a comportamentului politic abuziv. Este necesar să privim legislativul și dintr-o perspectivă instituțională, să înțelegem mai bine cum poate acesta să contribuie pe termen lung la menținerea echilibrului de putere în stat și în acord cu voința populară, indiferent cine deține la un moment dat majoritatea. Pentru că acolo unde instituțiile își arogă mai multe drepturi decât li se cuvin, când controlul este slab, atunci apar abuzurile și dezechilibrul, iar democrația suferă. Agenda instituțională trebuie reconectată la voința populară. Cum? Prin control.

Reprezentarea a devenit compatibilă cu democrația pentru că doar în acest fel guvernarea unor state cu teritorii întinse putea fi posibilă. Luate separat, cele două concepte sunt contradictorii, însă combinate și compatibilizate dau naștere unei filozofii de guvernare. Puterea poporului exercitată prin reprezentanți care legiferează în numele acestuia. Legile reflectă astfel interesele și preferințele poporului. Dar acestea sunt diverse, complexe, eterogene, contradictorii etc. Ele sunt dedicate societății ca întreg, dar pot avea efecte diverse. Interesele sindicatelor pot intra în contradicție cu cele ale capitalului. Ale băncilor, cu ale asociațiilor de consumatori. Fumătorii vor fi nemulțumiți dacă li se va interzice să fumeze în spațiile închise, nefumătorii vor aprecia. La fel și companiile de tutun. Organizațiile de mediu vor fi (ne)mulțumite în funcție de interesul legiuitorului pentru protecția mediului. Și exemplele pot continua. Democrația lasă un spațiu amplu de manevră intereselor din societate. Organizate în grupuri de interese sau de presiune, reprezentând mai degrabă grijile și dorințele membrilor, generează presiune pe legislatori și încearcă să le impună în legislație. Neîncrederea în partide și Parlament a mutat atenția electoratului către astfel de forme alternative de reprezentare, precum grupurile de interese, și către capacitatea și interesul lor de a schimba legile. Astfel, monopolul Parlamentului pe funcția de reprezentare a fost spart.

 

Și funcția de legiferare a fost confiscată. Parlamentul a devenit actor secundar

Se vorbește în știința politică, încă de la începutul secolului al XX-lea, despre declinul legislativelor și puterea în creștere a executivelor. Astăzi, deși funcția de legiferare este monopolul Parlamentului (art. 61 din Constituție), excepția delegării legislative (art.115 din Constituție) dă posibilitatea guvernului de a legifera. Dacă adăugăm și deciziile Curții Constituționale a României, care sunt considerate intervenții în procesul de legiferare și interacțiunea grupurilor de interese cu comisiile parlamentare, avem imaginea completă a „asediului” asupra procesului legislativ. Dinamica sesizărilor primite în cadrul controlului de constituționalitate a urmat o tendință de creștere de la un minim de 24 în 1992, la un maxim de 8 823 de sesizări în 2009 și 2 958 în 2017, pe control posterior (art.146, lit. d din Constituție) și o medie de 13 sesizări pe an pe controlul anterior (art.146 lit. a din Constituție) cu un maxim de 27 de sesizări în 2016. Sigur, nu toate au generat modificări legislative în funcție de recomandările Curții de punere în acord cu textul legii fundamentale, însă ele există.

Dacă, în medie, aproximativ 40% din legile promulgate sunt cele de aprobare a ordonanțelor de urgență, fără a lua în considerare ordonanțele simple și proiectele de lege, în ce măsură mai putem spune că Parlamentul își exercită funcția de legiferare ? Din 278 de legi promulgate în anul 2017, 196 au fost ale executivului și doar 82, ale deputaților și senatorilor.

Această mutație, care frustrează și pe cel mai indiferent dintre parlamentari, este rezultatul în timp al evoluției guvernării, care devine din ce în ce mai complexă și mai specializată. Nici un parlament nu are capacitatea instituțională a executivului de a prelua și prelucra feedbackul din societate și de a-l transpune în legislație rapid. Astăzi, este nevoie de decizii rapide. De exemplu, Ministerul Finanțelor Publice are 26 796 de angajați. Parlamentul, 2. 500 plus 465 de reprezentanți. Chiar dacă nu toți sunt implicați în procesul de legiferare, puterea de foc este evidentă. Cu un executiv care a capturat în mare parte funcția de legiferare, întărirea controlului parlamentar devine un imperativ.

 

Parlamentul a rămas suveran doar pe funcția de control

Întrucât reprezentarea și legiferarea nu mai sunt doar monopolul Parlamentului, controlul rămâne singura funcție care mai poate contribui la menținerea echilibrului în cadrul separației puterilor în stat. Însă exercitarea unui control real și nu a unuia mimat ține mai degrabă de voința politică. În ultimii douăzeci de ani, exercitarea controlului prin intermediul interpelărilor și întrebărilor a avut un trend ascendent.

Dacă în 1997 au fost adresate de către deputați 281 de întrebări și 189 de interpelări, în 2006 numărul acestora a ajuns la 1 427, respectiv 1 232. Unsprezece ani mai târziu, s-au triplat, ajungându-se la o variație de 2 000-3 000 pe an, cu un maxim de 3 788 în 2010. Și interpelările au atins o medie de 1 000 pe an, cu un maxim de 1 727 în anul 2010. Cifrele spun că exercițiul controlului prin astfel de instrumente, chiar și din partea parlamentarilor puterii, a devenit o rutină. În privința moțiunilor simple, cele mai multe au fost inițiate în Camera Deputaților în perioada 2012-2016, adică 26, iar cele mai puține în legislatura 1996-2000, doar 13. La Senat, maximumul a fost atins în legislatura 2000-2004, cu 14, iar minimumul în perioada 1992-1996, cu 4 moțiuni simple depuse. Din cele 175 de moțiuni simple doar 14 au fost adoptate, ultimele două vizând doi miniștri (Justiție și Agricultură) ai Cabinetului tehnocrat Cioloș. Majoritatea moțiunilor simple adoptate au fost inițiate de către PSD.

Deși moțiunea de cenzură este, practic, cel mai puternic instrument de control al executivului, aceasta are rezultate în special atunci când: executivul pierde sprijinul politic al majorității parlamentare (Cabinetul Grindeanu – 2017), majoritatea parlamentară este firavă, iar trădările duc la destrămarea acesteia (Cabinetul Ungureanu – 2011), coaliția parlamentară se rupe și odată cu ea majoritatea (Cabinetul Boc II – 2009, primul Cabinet demis postdecembrist).

După alegerile din decembrie 2016, Parlamentul pare că își exercită cu mai multă determinare funcția de control și încearcă să concentreze mai multă putere. Explicația principală pentru această stare de lucruri rezidă în faptul că președinții celor două partide, lideri ai coaliției de guvernare, sunt și șefii celor două camere ale Parlamentului.

În logica și practica politică românească, această situație este mai degrabă o excepție, pentru că în general cine câștigă alegerile urmărește să concentreze puterea în jurul funcției de premier. Această observație este valabilă întrucât distribuirea resurselor, care reprezintă grósso módo o sarcină principală a puterii executive, este percepută ca putere reală, superioară. După cum controlul alocării resurselor de către executiv este o funcție principală a legislativului, dar percepută ca putere inferioară celei redistributive. Or, acumularea abuzurilor, a exceselor s-a produs în timp tocmai pentru că nu a existat un control real. Acceptarea „superiorității” executivului (din perspectiva legiferării și a redistribuirii resurselor) a redus Parlamentul la o instituție lipsită de putere.

Dacă ne întrebăm cine și-a dorit vreodată cu adevărat un Parlament puternic, cred că răspunsul poate fi dat printr-o întrebare retorică chiar și fără o analiză în profunzime, dacă avem în vedere logica politică și instituțională. Cărui șef al executivului îi convine să fie cenzurat în exercițiul guvernării de către o majoritate pe care chiar el o patronează? Cine își dorește să împartă așa-zisa putere reală?

Atunci când Mircea Geoană, președinte al Senatului, a fost schimbat de către propriul partid, s-a întâmplat pentru că a intrat în conflict cu Victor Ponta, care era și premier și președinte de partid.

Liviu Dragnea a început să cenzureze Cabinetul Ponta după ce acesta a pierdut funcția politică de președinte. Practic, puterea instituțională tinde să fie mai mare acolo unde este cumulată cu puterea politică.

Care sunt semnele că Parlamentul încearcă să concentreze mai multă putere? O serie de exemple, dintre cele mai elocvente sunt enumerate mai jos.

 

  • La începutul anului 2017, Legislativul a adoptat o declarație prin care „se reafirmă rolul și prestigiul acestuia ca instituție centrală a democrației”, în contextul admiterii conflictului juridic de natură constituțională generat de acțiunea DNA de a verifica legalitatea și oportunitatea unui act normativ, în speță, celebra Ordonanță nr. 13.
  • Într-un singur an au fost înființate deja patru comisii parlamentare comune de anchetă. Comparativ, în trei decenii de activitate parlamentară au fost constituite 30 de comisii parlamentare de anchetă (16 comune Camera Deputaților și Senat, 11 doar în Camera Deputaților, iar trei ale Camerei superioare). Teoretic, o comisie pe an. Cele mai multe au fost inițiate în legislatura 2004-2008, când au funcționat opt comisii parlamentare de anchetă comune.
  • Au fost schimbați doi premieri în decursul anului 2017 (Sorin Grindeanu, prin moțiune de cenzură, și Mihai Tudose, prin retragerea sprijinului politic și demisie) și învestit un al treilea (Viorica Dăncilă).
  • Au fost schimbați șefii a două instituții aflate sub control parlamentar, președintele Autorității de Supraveghere Financiară, Mișu Negrițoiu, acuzat că ar fi făcut jocul asiguratorilor în detrimentul cetățenilor (vot în unanimitate) și președintele director general al TVR, Irina Radu, prin respingerea în plenul parlamentului a raportului de activitate.
  • Au fost înființate trei comisii speciale cu scopul de a modifica legislația din trei domenii esențiale: justiție, securitate națională și administrație publică.
  • Monitorul Oficial a fost readus în subordinea Parlamentului după ce acesta fusese dus la guvern de către premierul Victor Ponta.
  • Șeful statului și guvernul au fost scoși din procedura de numire a președintelui ANCOM. Ulterior și Guvernul, pentru ca această instituție să fie pusă exclusiv sub control parlamentar.
  • Comisia pentru controlul SRI s-a întâlnit în anul 2017 de nu mai puțin de 45 de ori. De la începutul anului 2018, de 11 ori. Ceva nemaiîntâlnit în anii din urmă.
  • CCR a clarificat faptul că reprezentanți ai instituțiilor care nu sunt sub control parlamentar sunt obligați să se prezinte în fața unei comisii de anchetă în virtutea principiului colaborării loiale între instituțiile și autoritățile statului (Decizia CCR nr. 430/2017). În același timp, a clarificat limitele controlului, astfel că Parlamentul nu poate face sesizare penală dacă cineva nu se prezintă în fața unei comisii de anchetă (Decizia CCR 206/2018).

 

Ținând cont de logica politică și experiențele trecute, această concentrare de putere politică și instituțională în jurul Parlamentului, care a scos din zona de confort controlul, este o excepție. Însă, pentru a echilibra un executiv care a devenit din ce în ce mai întins și mai puternic, este nevoie și de mecanisme instituționale prin care legislativul să poată supraviețui și atunci când puterea este concentrată în jurul executivului.

Este nevoie de o reformă instituțională profundă a Parlamentului sau de una constituțională? Ne putem imagina mecanisme care să poată funcționa la un nivel optim și fără o voință politică adecvată? Întrebări deschise care-și așteaptă răspunsul și invită la reflecție.

Dacă v-a plăcut acest articol, alăturaţi-vă, cu un Like, comunităţii de cititori de pe